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城镇化与城市管理亟须法治跟进

发布时间:2021-01-21 16:51:00 阅读: 来源:皮靴厂家

城镇化与城市管理亟须法治跟进

十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题,对全面推进依法治国作出重大部署,强调把法治作为治国理政的基本方式,对加强社会主义民主政治制度建设和推进法治中国建设提出明确要求。  在当前城镇化快速发展的阶段,许多与法治有关的问题开始凸显出来,无论是城镇化过程还是城市管理中遇到的新问题,都要求管理者将政府权力纳入法治轨道,而十八届四中全会的精神无疑为之提出了明确要求,也为推进法治城镇化提供了更好的宏观环境。

中国经济时报理论版早在今年6、7月份发表了一些关于法治城镇化的讨论,引起相关研究者的关注和响应。如何将城镇化进程以及城市管理纳入法治框架,尤其是如何在法治框架体系下审视涉及土地征收等事关农民权利的问题,相关专家学者在中国经济时报圆桌论坛展开进一步的专题讨论,发表了他们近期的研究成果。  城镇化亟须构建法治保障框架  中国经济时报:为什么要给城镇化加法治的前提?事实上,当前的一个共识是,我们要推进的是人的城镇化,而不是政府的城镇化。而要强调人的城镇化,就必须强调法治在城镇化建设发展中的保驾护航作用,如果没有法治的规范,城镇化就可能陷入杂乱无章,免不了会出现各种权益问题。  胡星斗:目前中国的城镇化率实际上是不太高的,或者说城镇化的速度远低于工业化的速度,城镇化率表面上看有50%多,实际上严格地说只有35%左右,那些没有城市户籍,或者是享受不到城市待遇的城镇化,就不是以人为中心的城镇化。  那种由户籍制度所造成的对城镇化的阻碍,其实也是对公民权利的伤害。以2003年废除城市收容制度为界限,2003年之前是不允许流浪到城市,2003年之后允许农民流浪到城市了,但是享受不到城市的待遇。这样的一种情况现在应当说正在逐渐改变,中央提出以人为本的城镇化,就是要改变过去那种城乡分割的二元制度。但目前解放思想还不够,某种程度上还固守着城乡隔离。例如一方面是农民到城市来,而很多的城市待遇享受不到,另外一方面是不允许城市人到农村去,现在到农村去买房叫小产权房,不合法。在《物权法》讨论的时候,草案中有一句,城市居民不能到农村购买房子和宅基地,后来由于大家的反对把这句话删掉了。《物权法》虽然删掉了,但其他的法律还是不允许的。  冉昊:法治城镇化中的城镇化,一定是城镇化,而不是城市化,这个问题已经有无数的领导和专家在各种各样的场合讲过了。习近平总书记说望得见山、看得见水、记得住乡愁;李克强总理说人的城市化而不是物的城市化,都是源于这个观点。这个问题虽然已经在各个角度、各个层次讲了很多,但值得一遍遍讲、一次次讲,常讲常新,引起大家重视,对一些矛盾产生的根源有正本清源的作用。  张英洪:几年前我研究新型城镇化课题的时候,就提出了法治城镇化的概念。为什么要在城镇化进程中强调法治化?我认为至少有三个基本原因:一是法治城镇化是约束政府公权力的城镇化,因为我们以前的城镇化,一些地方政府想干什么就干什么,想征地就征地,想拆迁就拆迁,这就不是法治的城镇化。  二是法治城镇化是保护公民基本权利的城镇化。为什么要提这点?几十年来,我们的城市化一个最大的弊端和问题,就是侵犯了农民的基本权利和自由,主要是侵犯农民的土地财产权利、住房权利。因为拆迁,许多农民的基本权利得不到保障。  三是法治城镇化是维护社会公平正义的城镇化。我们现在的城镇化存在很多社会问题,造成很多社会不稳定,就是因为城镇化过程中存在不公平正义的现象,违背了公平正义的原则,损害了人们的基本权利和自由。因为社会不公平正义,上访的很多,每年的上访、信访量很大,政府对之则加大了维稳成本。社会不稳定就是因为城市化过程中造成了一些社会不公平、不正义。我们讲法治城镇化,就是要维护社会公平正义的城镇化。  如何在城镇化进程中建立法治框架  中国经济时报:党的十八届四中全会提出全面推进依法治国,建设法治中国,这为推进法治城镇化提供了更好的宏观环境。如何借时代发展的东风,以法治为框架推进城镇化发展?或者说,在城镇化进程中,我们要关注哪些涉及法治的问题?  胡星斗:到底应当怎样进行城镇化,一方面,现在提出要以人为本,要保障农民的权利,要让农民带着财产进城,这就要进行土地制度改革,怎么让土地既使不归农民所有,也要让农民从这个土地中获得应有的利益。只有让农民带着财产进城,才能够让农民自愿进入城市。  另一方面就是要遵循法治城镇化的道路。城镇化如果没有法治保驾护航,就很有可能成为再一次对农民的掠夺。到底应当怎么做,首先就是立法,而且,立法还不够,关键是要有守法的习惯,各级领导、各级政府、每个公民都要守法,这才是法治的关键。在社会保障方面、在农民待遇方面,包括城镇的财政、税收、金融、城镇的公共服务、公共产品的提供,都应当立法。  张英洪:我认为,推进法治城镇化要考虑五个重要环节:一是从立法环节上来说。凡是伤害农民权利的法律应该修改或废止。一方面,在长期的城乡二元结构的体系下,有很多的法律,包括《土地管理法》,还有一系列的政策法规,很多是不利于保护农民土地财产权利的,不利于维护公民的基本权利的。对这些法律,立法者应该坚决废除。另一方面,随着社会的发展,存在立法的滞后,法律有缺陷或缺失,有的社会实践没有相关法律。比如我们已经出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》,但“集体土地上房屋征收与补偿条例”就一直出台不了。这样的例子很多。此外,虽然我们有了很多法律,但是十八届四中全会提出全面推进依法治国后,一些与法治理念不一致的法律,需要加快修改补充。如果这些法治问题不解决,我们就无法应对城乡不断爆发出来的千千万万个案。  二是从执法环节来说。一方面,现在一般强调要严格执法,良法是应该要严格执法,但不好的法律要修改,而不是严格执法。另一方面,存在这么一个突出问题,有的地方政府对农民严格执法,对百姓严格执法,而对政府自己,却不是严格执法。  三是从司法环节来说。司法关键是公正,但是这个环节上,涉及到征地拆迁问题的,普遍的现象是法院不立案,民告官很难,造成了大量的信访案件,造成了一系列的自焚事件、群体性的事件。有时拆迁者和被拆迁者都会成为牺牲品。  四是从守法环节来说。守法,一个是公民守法,一个是政府守法。公民的法律素质不高,不利于守法。但现实生活中政府不守法的现象也相当普遍。  五是从维权的角度来说。立法、执法、司法、守法、维权,这些环节缺一不可。农民权利受到侵害之后需要法律救济。但长期以来片面强调稳定压倒一切,有的地方信访部门搞指标管理责任制,层层加压,这就产生了一个怪现象,就是有关部门不是积极地解决人民群众反映的问题,而是全力去解决反映问题的人。这种治国理政的管理理念需要反思。  宋迎昌:就城市发展的角度看,建设法治城镇化,未来要解决几个问题:一是城市的地位靠立法保障的问题。计划经济高度集中的体制下,城市是没有地位的,一切都是听中央的,是垂直的体系。改革开放后我们做的事主要是扩大城市的自主权,一直到现在干的还是这个事。而自主权扩大到什么地步,收到什么地步,要靠法治保障。  二是城市之间关系的问题。我们的城市是按行政等级划分的,这种体制下我们发现中小城市的发展机会往往被剥夺了。  三是行政审批的法治化问题。目前的行政分级审批制度,也把许多中小城市的发展权剥夺了,因为层层审批、报批,耗时很久,为了发展可能就急功近利,先干起来再说,这就导致违规操作,这是非常普遍的问题。  四是基于城市治理体系的城市应该有立法权。每个城市都有自己的特点、自己的发展阶段,根据发展阶段和特点来制定自己的法律,应该有这样的立法。  五是应该保障农民的财产处置权。目前的城镇化是单向的城镇化,农民转变为市民,为什么不考虑市民下乡?双向才能融合。  六是立法保障外来人口在城市的权益。外来人口在购房、购车、教育、医疗、就业等方面都存在被歧视的问题。  城市管理同样需要法治跟进  中国经济时报:城镇化过程中存在的法治滞后或缺失的问题,实际上反映的是我们国家城市管理水平落后的现实。因此,在城市管理水平上,也亟须改进和提升。  向春玲:我研究城市管理,我认为国家大规模的城市建设时代已经过去了,已经进入了三分建七分管的时期。不论是对于快速成长中的城市还是进入成熟期的城市,这个趋势越来越明显。  那么,当前我们在城市管理中存在哪些突出问题?第一个问题就是城市的社会管理呼吁自治。城市治理,治理的主体应该是多元化的,有公共机构、国家政府参与的治理,也有民间、个人机构参与的治理。中央2004年提出社会管理的新格局是党委领导、政府指导、单位负责、社会参与。我们现实社会中忽视社会自治,政府统揽社会服务和治理,这样的一种格局没有得到根本性转变。  政府与社会关系的调整,我个人认为才刚刚起步。在城市社会治理方面,有一种趋势是社会管理中政府越来越强,而且财政投入越来越多,政府越来越无所不能。现在提出要社会治理创新,从各级政府来看,似乎都很重视这个问题,但是做着做着就变成了这个事中央要做,我们的政策怎么怎么样,就一杆子到底了,政府的建制日益庞大,财政支出日益增加。  关于法律的问题,我国有城市居民委员会组织法,农村也有村民委员会组织法,但是我们却把这些法放在了一边,居委会、村委会行政化严重。要依法治理城市,依法治理国家,忽视基层社会自治的倾向,就是目前城市管理存在的首要问题。  其次是现在的城市管理忽视法律保障,靠行政管理手段的思路还比较严重。那种执法人员无视法律,或者说城市管理人员执法过程中无法可依的问题也非常突出。例如我就碰到过这样的事:一次开车在北京T3机场的叉路口,我本来应该往T3机场送人的路上走,不小心走错了,退了一步,马上被执法的车拦住了,说你后退了,不对,我说我认罚,他说要扣证件,我的身份证都要给他,我说这个没有道理,你该怎么罚就怎么罚,身份证不能扣,我说你是谁,能否把证件拿出来,我要出差之后到你那里取,他说没有办公室,就在这里取,我说能肯定你两三天之后还在这吗?我说你是城管人员,应该有办公室,我到你单位去取你扣的证。他说我没有办公室,就到这里取,我就在这拦着,我说你有什么权力?后来我急了,就拍他的车子,他不让我拍(照),这就是协管员。我就想,其他的老百姓不知道怎么样被城管管理。这些都需要法律来进行规范。  最后,城市的管理理念上,存在着强调维稳,而忽视社会公平与服务的倾向。上级部门对下级有维稳的政绩考核,这就变成了一票否决制,这种情况下,下级政府为了别出事、别出乱子,什么手段都用,维稳压倒一切,甚至压倒了公平正义。这种维稳的做法表现为:一是人民内部矛盾人民币解决,就是花钱买团结;城市内部管理小闹小解决,大闹大解决,不闹不解决。二是维稳注重事后的高压处理,忽视事中的处理。这就激发了干群之间的矛盾,激发了群众对政府公信力的置疑,把群众推向了对立面。这些做法很多不是依法行为,这是当前在城市治理中存在的突出问题。  张英洪:提高政府的城市管理水平,就需要推动政府进行转型。它包括三个重点:一是从人治型政府向法治型转型。搞人治的话,只有统治者对老百姓的驯服,不可能有老百姓对统治者的驯服。  二是从管制型政府向服务型政府转变。长期以来,政府都是管老百姓的,现在需要的是服务型政府。我们早就提出了服务型政府的理念,我们党的宗旨是全心全意为人民服务,这个宗旨如果不转化为以宪法为统率的制度安排,建设服务型政府,就不可能将为人民服务的宗旨落到实处。建设服务型政府的过程就是法治建设的过程。  三是从无责型政府向问责型政府转变。政府做了很多事,有很大的权力,但是没有责任,这就做了坏事,却可以不承担任何责任。我们只有通过努力把权力关进制度的笼子里,实现对权力的驯服,才有可能解决所有的强拆问题。  城镇化中法治问题最突出的表现在于土地征收  中国经济时报:城镇化过程中,法治问题反映最集中的领域,是在土地征收中存在强征强拆现象,尤其是在农村,一些地方政府以城镇化为借口侵犯农民权利的现象普遍存在。  冉昊:讨论城镇化离不开农民问题,从私法的角度看,保障农民权利其实更多是所有民事主体人格抽象平等的问题,从而可以平等地进行交易,推进社会效率最大化,前者体现的是公平,后者体现的是效率。不过实际上,在现实的发展过程中,随着资本和权力的逐渐累积沉淀,这种抽象的平等已经越来越少,并会压抑实质平等。所以我们在呼吁给农民以公民权、平等人格、平等权利的基础上,要把农民的权利和保护问题细化。  成协中:城镇化涉及“土地的非农使用问题”,即在发展过程中,怎么样把一些土地从农业用地变成非农用地,这个过程中可能涉及到三个核心的问题。第一,主体是谁,即谁有权决定土地的使用性质转变。第二,土地的用途管制问题,要把农业用地变成其他性质的用地的话,是否应该符合对国家的土地用途管制的内容。第三,程序问题,即要将农用地变为非农用地的话要通过什么样的程序。  第一,权利人的意志问题。我们国家宪法所确立的土地的权利主体特别复杂,有国家也有集体,还有市民和农民。而且,我国集体土地的所有权也不能完全按照私法上的共同共有,或者按份共有的概念。我们讨论要强调赋予农民更多的土地实体权利,而赋予农民的土地权利究竟是什么样性质的土地权利,在法学上需要更多的解释。  第二,土地用途管制的问题。西方国家的土地法体系基本是以用途管制为核心来建构的,我们国家目前的《土地管理法》也确定了用途管理制度,但是我们国家的用途管制核心功能是没有发挥的,实际使用过程中更多是通过计划性质的指标控制来实现对土地的管理,体现的是以政府为主导的权力部门的意志,但是市场经济过程中这种管理制度会面临很多挑战。涉及到城镇化问题,要把农业用地变成非农用地,首先要符合国家土地的用途管制,但是土地用途管制的前提,是用途管制本身是具有正当性、科学性的。而如何确保土地用途管制的科学性,就需要通过民主程序来确立更合理的途径,定期对土地用途管制的正当性进行检讨。  第三,土地非农使用过程中的程序问题。目前讨论比较多的是征收程序的正当性,征收程序在土地的流转过程中,在制度上没有得到很好地体现。农村的土地开发是不是必须要经过征收程序,是不是可能存在合作开发、协议开发的空间,在制度上可以进一步讨论。  张云华:城镇化进程中土地改革法治化,或者是土地制度法治化包括几个方面:第一个方面是征地制度。城镇化过程中土地显然是一个最重要的问题。十七届三中全会已经提出来要改革征地制度,但是五年过去了,到十八届三中全会,再次提出了改革征地制度,缩小征地范围,完善对被征地农民的各种保障机制,减少非公益性用地划拨,降低土地增值收益分配机制。这表明,现在不光是社会各界专家意识到征地是城镇化过程中的大问题,中央层面也认为这是一个大问题,都认为要改革,但是怎么改,为什么这么多年没有改?  作为政府部门,不管是中央政府还是地方政府,考虑改革面临的约束条件很多,比从学术的角度考虑问题面临的约束条件要多很多。  对于征地补偿,现在确定的补偿标准是以农业产出确定的,未来补偿应该是参照市场价格作为补偿依据。因为以农业为例,国家征地还是用于农业,按照农业补偿农民不会有意见,如果征地变了用途,就要参照市场价格。土地是要在国家、地方政府、用地者和农民之间的分配,未来的土地补偿一定要参照市场价格,这是解决问题的根本办法。  第二个方面是城乡统筹建设用地。这在十七届三中全会就提出来了,十八届三中全会又提了出来。这个问题很复杂,建设城乡统一的建设用地市场,谁来承担入市的主体,是集体经济组织吗?理论上来说它有所有权,但是,实践中是不是能够承担这个角色?全国有60多万个行政村,如果算村小组(有一半的土地所有权属于村小组),就有两三百万的集体经济组织,能否有资格承担入市的主体,应该说很难。  第三个方面是农村宅基地。过去宅基地制度改革提得很少,甚至都不敢提改革宅基地制度,因为宅基地制度跟农地制度比起来好像更复杂一点。改革完善宅基地制度,给农民完整的财产权利,在十八届三中全会得到了体现。但宅基地能不能让城里人去买,这个问题需要好好考虑。农地制度不光是经济问题,还是政治和社会问题,完全市场化,在农地和宅基地这块还需要慎重一些。

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